北京法院审判信息网  > 行政审判业务规范 > 正文

【裁判要旨】

行政机关通过公开文件为自己设定了法律、法规或规章之外行政职责，公民、法人或其他组织起诉该行政机关不履行该职责的，人民法院应予支持。

【案号】

一审：（2015）朝行初字第819号

【案情】

原告：周某某

被告：北京市朝阳区某乡人民政府

原告为北京市朝阳区某乡郎某村84-2号集体土地使用权人。因准备在该院北房东数第一间设立公司，原告于向被告提出出具办理工商登记所需《住所证明》的申请，同时还提交了《集体土地建设用地使用证》，空白、制式的《住所证明》、《证明》2份等材料。被告收到后认为申请材料齐全予以受理并制作《审批表》。后被告规划建设与环境保护办公室工作人员到涉案地点进行实地走访，于在《审批表》中填写“宅基地内有二层建筑，不符合相关规定”，并由科室负责人签字。在原告的催问下被告向原告出示《审批表》，将原告提交的材料亦予以退还。原告不服提起诉讼。

原告诉称，2015年9月初，原告欲与他人在自己拥有合法所有权的房屋办公司。原告在办理了前期工商登记网上预审、名称预核准并取得郎各庄村委会的证明后，将相关证明交至被告经济发展办申请出具办理工商执照所需的企业住所地证明文件。此后，原告经多次催办才于2015年拿到“黑庄户乡工商办照、税务登记相关事项申报审批表”称“宅基地内有二层建筑，不符合相关规定”，依据是《黑庄户地区迁入或新办企业办理工商注册登记办法（试行）》。原告认为被告的该处理不当，并且未履行职责。综上，请求法院判决确认被告接收原告申请后不履行法定职责的行为违法。

被告辩称，被告不是工商营业执照的核发机关而仅是配合工商部门开展工作。收到申请后45日内，被告的相关部门会对房屋情况进行核实调查，填写了审批表。该审批表仅是被告调查过程中形成的内部流转材料，并非最终的证明且该客观的描述并不属于行政诉讼的受案范围。因原告已将申请材料取回，故被告无法再继续工作出具最终的证明材料。综上，请求法院依法驳回原告的诉讼请求。

【审判】

北京市朝阳区人民法院经审理认为：关于被告所持原告并非要求被告出具住所证明的申请人，因此不具有提起诉讼原告主体资格的主张，本院认为，虽《申请》中载明申请人为“欣悦荣华公司”并由田月在“法人签字处”签名，但结合涉案的欣悦荣华公司在申请当时尚未设立登记，原告系涉案宅基地的使用权人及房屋的所有权人，被告亦认可宅基地使用权人及房屋所有权人具有提出申请的资格并在《审批表》的“经营者名称”、“联系人”等处均填写了原告姓名等情况，被告现以原告并非申请人，《审批表》中填写原告名称为工作失误为由否认原告的申请人及诉讼原告主体资格，明显不具有事实和法律依据，本院不予支持。

本案原告所诉的行政职责指向的是乡级人民政府在工商登记机关办理的公司注册登记中对于乡域范围内用作经营场地的住所予以证明的职责。该职责的设定并非源自法律、法规和规章的明确规定，仅基于被告自行制定的简称《办法》等规范性文件产生。按照该规范性文件的规定，被告不仅为自己设定了出具住所证明的义务，并进一步称其履行职责的过程具体包含审查申请材料、受理、调查核实、出具《审批表》、将查明情况客观记载于《住所证明》中等环节。据此，应将该事项作为被告为自己设定的行政义务，作为向社会公众作出的行政承诺，被告亦应当受此约束，其履行受理申请并开展工作出具住所证明的行政行为亦应接受司法审查和监督。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款之有关规定，除特殊的紧急情况外，行政机关依法应当在两个月内对公民、法人或者其他组织提出的申请履行职责，法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。按照被告自行制定的《办法》的规定，黑庄户地区迁入或新办企业办理工商注册登记时应向乡政府提出申请，由乡政府对用于经营的房屋是否属于违法建设、是否存在其它安全隐患等事项进行审查后出具相应证明，确认相关情况。原告于提出申请并提交有关材料，被告予以受理，此后被告派工作人员赴现场进行了调查将结果填写于《审批表》。后被告向原告出具了标注“不符合相关规定”的《审批表》并实际将原告的申请材料予以退还。被告虽在庭审中辩称其受理原告的申请后履责行为尚未完成，但综合分析其实施的上述行为，以及其至今未对原告作出任何其主张的具有结论性意见性质的书面载体，亦未开展其他相关工作的情况，本院应认定其未在法定期限内履行相应义务。因本案系依申请开展的履行职责行为，鉴于原告在庭审中明确放弃要求被告出具相关证明的权利，本案无需再对原告的申请是否符合出具证明的条件进行审查，亦无再判决被告履行出具证明义务的必要性，本院应依法确认被告未履行职责违法。被告所持的其受理申请的一般流程系在书面告知申请人后45日内在《住所证明》上对查明情况予以客观记载并加盖公章，至原告起诉时该45日的期限尚未届满，且原告系主动取回全部申请材料导致被告无法履行职责的主张缺乏事实和法律依据，本院不予支持。

据此，北京市朝阳区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（三）项之规定，作出如下判决:确认被告北京市朝阳区某乡郎某村对原告周某某于提出的出具住所证明申请未履行职责的行为违法。

【评析】

近些年来，随着我国依法治国方略的实施和公民法律意识的不断增强，以行政机关不作为为由提起的诉讼呈高发态势。在这类诉讼中，行政机关是否构成行政不作为，原告是否应履行原告诉求的行政职责是审查的核心。而对行政机关应否履责的审查建立在被诉行政机关具有相应的行政职责的前提下。法律、法规和规章的赋权性规定是行政机关履行职责的依据，而在打造服务型法治政府的大背景下，行政机关自行设定的行政义务也应成为对行政职责范围进行司法审查的考量依据。其依据自行制定的规范性文件所实施的行政行为或相应不作为也应纳入司法审查范围。

一、行政机关履行自行设定的行政义务是否得当也应属于司法监督范畴

公民、法人或其他组织要求行政机关履行法定职责，此处的“法”，一般而言是指法律、行政法规、地方性法规和规章。行政机关依法履行职责的作为或相应的不作为属于行政审判的权限范围。而在打造服务型政府的背景下，司法审查的视角和强度也做相应拓展。服务型政府的核心内涵是“服务”，行政机关为社会、为人民群众的服务义务来源也越来越宽泛，由此而引发的纠纷均应纳入司法监督的范畴。

服务型法治政府的打造，其职责来源大体可归纳为以下几种：1、法定义务；2、行政合同；3、行政承诺；4、先行行为；5、因特定行为引发的义务等。其中关于法定义务，狭义的理解为宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、政府规章等法律文件中明确规定的行政职责；广义的理解除前述法律文件外，还应包括各级行政主体在不违反上位阶法律规定的情况下自行制定的规范性文件，这类规范性文件也应属于行政机关履行行政职责的义务来源。由此引发的纠纷也应进入司法监督的视角。

本案涉及的行政义务即是由黑庄户乡政府自行制定的《黑庄户地区迁入或新办企业办理工商注册登记办法（试行）》（以下简称《办法》）中设定的行政义务引发的。被告是否履行该《办法》设定的义务并非有法律法规的依据。但该《办法》由乡政府自行制定且在乡域范围内向社会公众公开公布，《办法》不仅设定了该政府对于黑庄户地区新办企业办理工商注册登记工作中应承担的行政义务，还规定了受理、调查核实、出具相关材料和期限等具体办理流程和时限，体现了一定的行政性。其行政义务的履行与否直接影响当事人合法权益的实现，由此引发的纠纷应纳入行政审判权限范围。

二、对行政机关自行设定行政义务的审查思路

因行政机关自行设定的行政义务而产生的纠纷，行政机关的职责来源具有特殊性。因此，在对行政机关的职权依据进行审查时，应遵循依法审查并兼顾行政惯例相结合的原则。本案的中对《办法》设定义务的审查体现了如下标准：

1、规范性文件设定的义务不违反上位法且涉及事项不超越行政机关权限范围。本案中，被告自行制定的《办法》，其主要内容是针对在乡域范围内新开办的企业，在办理工商登记时涉及乡政府主管范围内的事项，需向乡政府提出申请由乡政府进行核查出具意见。具体到本案主要涉及拟开办企业使用的经营场所是否为违章建筑等事项的核查。依据《城乡规划法》的规定，在乡、村规划区内乡政府是未取得乡村建设规划许可证或未按照乡村规划许可证建设行为的查处主体。因此该《办法》设定的行政义务并未违反上位法的规定且并未超越法律赋予其的职权范围。

2、规范性文件设定的行政义务的履行未违法增加当事人义务或者减损其权利。

从《办法》规定的内容看，在乡域范围内拟开办企业的申请人需在办理工商登记时向乡政府申请核查用于经营场所的建筑物的合法性。该事项虽为当事人设定了一定的义务，但使用合法建筑从事经营活动开办企业也是法律规定的每一个经营者应遵循的义务。因此该《办法》设定的行政义务不属于违法增加当事人义务或减损其权利的情形。

3、规范性文件设定行政义务符合行政惯例和现实要求。

首先，工商登记机关办理企业注册登记的申请材料中要求申请人提交经营场所住所情况证明。现实中，根据经营场所证明占地性质、来源的不同表现形式也多种多样。可能为不动产登记证书或房屋租赁合同，而在集体土地宅基地上建设的房屋，乡级政府作为属地规划建设的监管机关出具的意见也是形式之一。如果乡级政府不出具住所核实的意见，工商登记申请就无法完成工商登记的申请程序。因此该《办法》符合办理工商登记事项的行政惯例。其次，长期以来工商登记机关在经营场所方面监管不严，存在大量将违章建筑、非商业用房用于经营的情况，与当前非首都功能疏解任务的实现，与首都国际交往中心的城市容貌要求极不相称。因此工商登记机关与属地规划建设监管机关共同发力，杜绝将违章建筑用于经营的现象，符合当前首都发展的现实需求。

三、行政机关履行自行设定的义务也应遵循时限要求

行政机关自行设定的义务，虽无上位阶法律规范的具体依据。但由于其义务的履行直接影响当事人权益的实现，因此仍应遵循行政效率的原则，依照自行设定的合理时限或法定的一般时限办理完结。本案中，被告自行制定的《办法》规定，其受理申请的一般流程系45日内在工商登记材料的《住所证明》上对查明情况予以客观记载并加盖公章。原告起诉时早已超过该期限。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条第一款规定，除特殊的紧急情况外，行政机关依法应当在两个月内对公民、法人或者其他组织提出的申请履行职责，法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。显然，无论是依据法律的一般性履责时限规定还是行政机关自设的履责期限要求，被告的行为均已超过时限要求，其超期不在工商登记材料上对原告拟开办企业的住所核实情况进行客观记载的行为已构成违法。